隨著社會(huì)老齡化日益嚴(yán)重，社會(huì)保障體系完善成為政府部門面臨的首要任務(wù)。本文介紹了中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀，以及基本原則。同時(shí)也介紹了很多國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。推薦對(duì)于社會(huì)保障方面不了解的考生閱讀。

 　　據(jù)國(guó)務(wù)院公布的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，從2011年到2015年，我國(guó)60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億，平均每年增加860萬，到2030年全國(guó)老年人口規(guī)模將會(huì)翻一番。在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，家庭規(guī)模逐漸縮小，需要較為完善的社會(huì)保障制度。中國(guó)的老齡化發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在很大程度上仍然依賴于較低的勞動(dòng)力成本，在全球化時(shí)代，需要權(quán)衡社會(huì)保障水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力之間的矛盾。當(dāng)下希臘等歐洲國(guó)家的債務(wù)危機(jī)暴露出高福利導(dǎo)致的國(guó)家財(cái)政的脆弱性;法國(guó)、英國(guó)等國(guó)頻發(fā)社會(huì)騷亂，其背后的推手之一也是經(jīng)濟(jì)衰退和老齡化趨勢(shì)下沉重的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)。這警示我國(guó)有必要從新的視角，審視我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)。
 

　　低水平、廣覆蓋是原則

　　學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)社會(huì)保障制度的起源和發(fā)展的影響，發(fā)現(xiàn)收入水平、老齡化程度和收入差距是最重要的幾項(xiàng)因素。最近十多年來，社會(huì)保障水平對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響被逐漸認(rèn)識(shí)。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)出口、吸引資本，政府傾向于一個(gè)較低水平的社會(huì)福利政策，從而維持較低的勞動(dòng)力成本。這一效應(yīng)被稱為效率假說，主要在發(fā)展中國(guó)家得到驗(yàn)證。有研究分析了53個(gè)不發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)自1970年代以來，在貿(mào)易和資本流動(dòng)增加的同時(shí)，政府福利支出水平(政府福利支出/GDP)走勢(shì)平緩且趨于下降。

　　另外，當(dāng)產(chǎn)品附加值主要來源于勞動(dòng)者的創(chuàng)新而非低成本勞動(dòng)力時(shí)，來自勞動(dòng)者方面的需求也會(huì)對(duì)政策產(chǎn)生壓力。經(jīng)濟(jì)越開放，勞動(dòng)力市場(chǎng)波動(dòng)越大。勞動(dòng)力面臨的不確定性增加，對(duì)社會(huì)保障的需求增加，政府在社會(huì)福利方面的支出就可能隨著全球化程度提高而增加，這一效應(yīng)被稱為補(bǔ)償假說。在高收入國(guó)家中，補(bǔ)償假說的效應(yīng)超過效率假說的效應(yīng)，有研究發(fā)現(xiàn)，全球化條件下一些國(guó)家的福利水平并沒有削弱，與它們?cè)谌蚍止ぶ刑幱谳^高端的地位相關(guān)。

　　就中國(guó)的情況看，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)社會(huì)保障水平的影響也已顯著，我們的研究發(fā)現(xiàn)，全球化程度越高的地區(qū)，越傾向于較低的社會(huì)保障水平。改革開放以來，我國(guó)采取了以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障體系，主要覆蓋城鎮(zhèn)職工，由國(guó)務(wù)院頒布統(tǒng)一的基本框架，但地方政府在養(yǎng)老金計(jì)算方法和指數(shù)化以及監(jiān)管程度等方面仍然有較大的操作空間。我們采用30個(gè)省市2000—2007年數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)對(duì)外貿(mào)易規(guī)模(外貿(mào)總額/GDP)會(huì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)水平有負(fù)向影響，尤其是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)影響更為明顯。東部地區(qū)由于外貿(mào)規(guī)模較大，其養(yǎng)老保險(xiǎn)水平在其他條件相同情況下會(huì)比全國(guó)平均水平低12%，比中西部地區(qū)低50%。

　　上述分析的政策含義在于，盡管社會(huì)保障水平需要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口老齡化加深而逐步提高，但作為一個(gè)同時(shí)處于經(jīng)濟(jì)起飛和快速老齡化階段的國(guó)家，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率是應(yīng)對(duì)老齡化的根本出路。未來較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很大程度還要依賴低成本勞動(dòng)力，因而需要謹(jǐn)慎控制社保水平。強(qiáng)制性推行較高的社會(huì)保障不夠現(xiàn)實(shí)，企業(yè)、地方政府都將缺乏參與激勵(lì)，執(zhí)行成本也會(huì)較高。歐洲國(guó)家的實(shí)踐一再表明，社保支出具有很強(qiáng)的剛性，一旦經(jīng)濟(jì)減速，居高難下的福利將帶來沉重的社會(huì)負(fù)擔(dān)。因此，綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力和老齡化趨勢(shì)，堅(jiān)持低水平、廣覆蓋是我國(guó)社會(huì)保障制度應(yīng)該堅(jiān)持的原則。在我國(guó)，降低公共養(yǎng)老金支出水平、進(jìn)而降低繳費(fèi)水平仍有較大的空間。首先，我國(guó)的退休年齡比多數(shù)國(guó)家要早五年，女性甚至要早十年，可通過延長(zhǎng)退休年齡的方式逐步降低支出水平。其次，城鎮(zhèn)就業(yè)人口中約40%尚未被覆蓋，主要是非正規(guī)就業(yè)者、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力及低收入群體，在擴(kuò)大覆蓋面時(shí)，可以考慮設(shè)置一個(gè)較低水平的支柱。

 
　　降低水平才能實(shí)現(xiàn)廣覆蓋

　　在城市化進(jìn)程中，將養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障覆蓋到社會(huì)各階層是社會(huì)公平的基本要求，然而在我國(guó)二元化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，還需要考慮不同個(gè)體對(duì)社會(huì)保障的需求。1990年代初，原依托于企業(yè)的勞動(dòng)保險(xiǎn)過渡到按地區(qū)統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)，覆蓋面也從國(guó)有企業(yè)逐步向其他類型企業(yè)擴(kuò)展。這一時(shí)期參保職工人數(shù)增長(zhǎng)迅速，1992年參保人數(shù)較1990年初增長(zhǎng)了近50%。然而在隨后的十多年中，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的增長(zhǎng)十分緩慢，到2010年，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工占城市就業(yè)人數(shù)仍不到60%。覆蓋面難以持續(xù)擴(kuò)大，并不單單是企業(yè)的問題，制度安排上存在的缺陷使得很多個(gè)人事實(shí)上也不愿意加入。

　　政府主辦養(yǎng)老保險(xiǎn)有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，通常的現(xiàn)收現(xiàn)付制采用當(dāng)期工作人口贍養(yǎng)當(dāng)期退休人口的方式，通過政府擔(dān)保在代際間持續(xù)，讓老年一代直接分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，并在不同個(gè)體間分擔(dān)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)。但這種安排是否能增加低收入群體的福利還依賴于一些基本條件，其一要能滿足其當(dāng)前的消費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)很大程度上是個(gè)人收入在時(shí)間上的重新配置，如果繳費(fèi)率較高，則將影響到當(dāng)前迫切需要的一些基本開支，反而降低其福利。中國(guó)的繳費(fèi)率比世界大多數(shù)國(guó)家都高，養(yǎng)老保險(xiǎn)中，企業(yè)繳費(fèi)率為20%，員工繳費(fèi)率為8%，最低按社會(huì)平均工資的60%繳費(fèi)，這讓許多想?yún)⒓由绫５娜送鴧s步。其二要能保證收益的可獲得性。低收入群體如農(nóng)民工，有很強(qiáng)的流動(dòng)性，在一個(gè)城市參加了社會(huì)保障，遷移到另一個(gè)城市若不能續(xù)繳，那么必然就要中途退保，養(yǎng)老保險(xiǎn)就退化為定期儲(chǔ)蓄，而且如果退保只能退出一部分保費(fèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)則變成一種稅賦負(fù)擔(dān)。

　　有鑒于此，需要降低社會(huì)保障水平并在地區(qū)間達(dá)成一致，才可實(shí)現(xiàn)廣覆蓋。倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的尼古拉斯·巴教授建議中國(guó)發(fā)展國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，采用非繳費(fèi)型制度，由中央財(cái)政提供，規(guī)定領(lǐng)取年齡及收入水平，定位于消除老年貧困。事實(shí)上，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)逐步推行，其中有較多的政府補(bǔ)貼，繳費(fèi)水平大大低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，相應(yīng)地，養(yǎng)老金水平也較低。第一步可將這兩類養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化，形成由國(guó)家財(cái)政提供的較低水平的國(guó)民養(yǎng)老金，主要提供給城鄉(xiāng)居民、非正規(guī)就業(yè)者及低收入者。與此同時(shí)，繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)主要覆蓋正規(guī)部門的職工，并通過延長(zhǎng)退休年齡等方法，逐步降低繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇及費(fèi)率，最終實(shí)現(xiàn)全民統(tǒng)一的國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。國(guó)民養(yǎng)老金的具體參數(shù)，如領(lǐng)取年齡、養(yǎng)老待遇等可根據(jù)基本生活需求、財(cái)政支付能力等進(jìn)行測(cè)試。從發(fā)展中國(guó)家及中等收入國(guó)家的實(shí)踐看，最低領(lǐng)取年齡一般為65歲，總的支付水平控制在GDP的一定比例如1%。

 
　　如何提高收益率尚待研究

　　老齡化對(duì)財(cái)政的壓力日趨增加，各國(guó)積極借助于金融市場(chǎng)提升社保體系的支付能力。美國(guó)、日本、挪威、加拿大等國(guó)通過建立主權(quán)養(yǎng)老基金以應(yīng)對(duì)未來公共財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，眾多國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、荷蘭等，早就設(shè)立了企業(yè)年金制度，作為公共養(yǎng)老金的補(bǔ)充。多年來，這些基金利用各國(guó)金融市場(chǎng)，取得良好的投資收益，例如挪威的主權(quán)基金自1996年以來年均實(shí)際收益率為4.75%，美國(guó)401k計(jì)劃的投資回報(bào)率平均超過6%。

　　我國(guó)社會(huì)保障資金主要靠繳費(fèi)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，金融市場(chǎng)發(fā)揮的作用十分有限。截至2009年，基本養(yǎng)老基金名義收益率不到2%，同期CPI為2.2%。全國(guó)社?；?NSSF)的投資收益則要高得多，截至2010年底，其管理規(guī)模為8500億元，累計(jì)投資收益額達(dá)到2772.60億元，年均投資收益率9.17%。二者的差異主要源自投資渠道不同，出于安全性考慮，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金僅僅限于購(gòu)買理財(cái)專戶和國(guó)債，而NSSF的投資比例為銀行存款和國(guó)債投資的比例不得低于50%，其中，銀行存款的比例不得低于10%，企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%，證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。隨著個(gè)人賬戶不斷做實(shí)，如何在保證資金安全性的前提下提高養(yǎng)老基金的投資收益率，是一個(gè)尚待深入研究的課題。

　　國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，養(yǎng)老基金管理的關(guān)鍵在于建立一個(gè)完善的治理結(jié)構(gòu)，集中管理抑或分散管理并非核心問題。一般認(rèn)為，政府集中管理成本較低，但容易產(chǎn)生腐敗。由非政府機(jī)構(gòu)管理，可通過競(jìng)爭(zhēng)提高效率，然而管理費(fèi)用較高。從各國(guó)實(shí)踐看，日本、新加坡采用政府集中管理模式，但效果截然不同。美國(guó)的團(tuán)體年金和個(gè)人401k賬戶由保險(xiǎn)公司和銀行管理，管理費(fèi)屬全球最低之列。但智利養(yǎng)老基金管理公司的管理費(fèi)在2004年約為養(yǎng)老金繳費(fèi)的12%—13%。其中的關(guān)鍵在于是否能夠形成公正透明的審計(jì)程序、治理結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理體系以及合理的激勵(lì)機(jī)制。

　　此外，需要放松對(duì)投資組合的限制。這方面各國(guó)有豐富的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，在較為成熟的市場(chǎng)上，長(zhǎng)期來看，股市的風(fēng)險(xiǎn)較低，例如從美國(guó)股市建立起，以35年為周期的股市年回報(bào)率為6.4%，在最差的1921年之前的35年，年均回報(bào)率也有2.7%。國(guó)際貨幣基金組織的經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，現(xiàn)階段中國(guó)金融市場(chǎng)不夠成熟，可考慮優(yōu)先投資于境外市場(chǎng)。當(dāng)前社?；鹁惩馔顿Y僅占總資產(chǎn)的7%，個(gè)人賬戶尚不能在境外投資，今后放開對(duì)國(guó)外投資限制，借助全球資本市場(chǎng)和金融人才提高養(yǎng)老基金回報(bào)率是值得嘗試的戰(zhàn)略。