中組部、人力資源社會(huì)保障部近日聯(lián)合發(fā)布了《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》，對(duì)公務(wù)員回避制度作出進(jìn)一步規(guī)范。這一次對(duì)公務(wù)員回避問題上的規(guī)范進(jìn)行強(qiáng)化，甚至增加“免職”處理手段，這一系列變化引起了各界的廣泛關(guān)注。

　　

　　強(qiáng)化公務(wù)員回避制度正逢其時(shí)

　　　

　　2月23日，記者從國家公務(wù)員局獲悉，中組部、人力資源社會(huì)保障部近日聯(lián)合發(fā)布了《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱為《規(guī)定》），對(duì)公務(wù)員回避制度作出進(jìn)一步規(guī)范。

　　

　　規(guī)定詳情

　　

　　公務(wù)員回避包括任職回避、地域回避和公務(wù)回避。按照這一規(guī)定，在任職回避方面，公務(wù)員凡有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親、近姻親等親屬關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作。

　　

　　在地域回避方面，公務(wù)員擔(dān)任縣、鄉(xiāng)黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避，一般不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任市（地、盟）黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員；公務(wù)員擔(dān)任縣級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避，一般不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任市（地、盟）紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領(lǐng)導(dǎo)成員。

　　

　　在公務(wù)回避方面，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)回避的公務(wù)活動(dòng)主要包括：考試錄用、調(diào)任、職務(wù)升降任免、考核、考察、獎(jiǎng)懲、交流、出國審批；監(jiān)察、審計(jì)、仲裁、案件審理；稅費(fèi)稽征、項(xiàng)目資金審批、監(jiān)管。

　　

　　這一規(guī)定明確，對(duì)擬進(jìn)入機(jī)關(guān)的人員和擬調(diào)整的人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查把關(guān)，避免形成回避關(guān)系。對(duì)可能形成回避關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整；對(duì)因婚姻、職務(wù)變化等新形成的回避關(guān)系，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以調(diào)整。

　　

　　規(guī)定同時(shí)明確，公務(wù)員必須服從回避決定。無正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職；公務(wù)員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)報(bào)告應(yīng)回避的情形。有需要回避的情形不及時(shí)報(bào)告或者有意隱瞞的，應(yīng)當(dāng)予以批評(píng)教育，影響公正執(zhí)行公務(wù)，造成不良后果的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處分。

　　

　　公務(wù)員回避制度是公務(wù)員制度的重要組成部分，通過對(duì)公務(wù)員所任職務(wù)、執(zhí)行公務(wù)和任職地區(qū)等方面作出限制性規(guī)定，可以減少因親屬關(guān)系等人為因素對(duì)工作的干擾。規(guī)定的出臺(tái)對(duì)加強(qiáng)公務(wù)員的管理和監(jiān)督，保證公務(wù)員依法、公正執(zhí)行公務(wù)，促進(jìn)機(jī)關(guān)廉政建設(shè)具有重要作用。

　　

　　專家解讀

　　

　　國家行政學(xué)院法學(xué)部教授任進(jìn)在接受記者采訪時(shí)表示，《規(guī)定》最大的亮點(diǎn)在于明確了對(duì)公務(wù)員回避的統(tǒng)一管理體制，并豐富了相關(guān)制度、程序和內(nèi)容?！兑?guī)定》強(qiáng)化了對(duì)公務(wù)員回避的管理與監(jiān)督，強(qiáng)化了對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)特別是公務(wù)員主管部門及其工作人員的責(zé)任，也更具有可操作性。

　　

　　“與《公務(wù)員法》相比，回避規(guī)定最大的特點(diǎn)是劃定了回避范圍、界定了親屬關(guān)系，并將重點(diǎn)放在貫徹執(zhí)行方面，總體上看是促進(jìn)政府廉政建設(shè)的有利舉措?！?國家行政學(xué)院科研部主任許耀桐告訴記者。

　　

　　適用范圍擴(kuò)大到全體公務(wù)員

　　

　　任進(jìn)介紹說，《規(guī)定》頒布之前，對(duì)于公務(wù)員回避的相關(guān)規(guī)定是1996年人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》，至今已經(jīng)有16年之久。比較看來，《規(guī)定》無論是在制定依據(jù)、具體內(nèi)容、制定主體和適用范圍方面都有顯著的變化。

　　

　　任進(jìn)說，今年發(fā)布的《規(guī)定》，是根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員管理體制。他表示，“1996年《暫行辦法》適用范圍較小，主要適用于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員；2005年《公務(wù)員法》將公務(wù)員定義為依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，公務(wù)員的范圍由行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到了中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派及工商聯(lián)等七大機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，《規(guī)定》的適用對(duì)象也隨之?dāng)U大到上述七種人”。

　　

　　“三種回避”基本涵蓋主要情形

　　

　　《規(guī)定》中把公務(wù)員回避的情況分為任職回避、地域回避和公務(wù)回避。任進(jìn)說，1996年《暫行辦法》中只有任職回避和公務(wù)回避兩類，而《規(guī)定》的內(nèi)容，根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，增加了地域回避，并明確了地域回避的職務(wù)范圍。

　　

　　任進(jìn)表示，任職回避、地域回避和公務(wù)回避，已經(jīng)基本涵蓋可能影響公務(wù)員公正執(zhí)行公務(wù)和廉潔從政的主要情形。對(duì)其他的情形，如同學(xué)回避、師生回避、同鄉(xiāng)回避等沒有規(guī)定。因?yàn)椋乇芊秶囊?guī)定不可能窮盡影響公務(wù)員公正執(zhí)行公務(wù)和廉潔從政的所有情形，只能規(guī)范主要的情形。這樣規(guī)定，既借鑒了國外關(guān)于公務(wù)員回避制度的基本經(jīng)驗(yàn)，也考慮了我國的具體情況、實(shí)際需要和制度的可操作性。

　　

　　增加“免職”處理　強(qiáng)化監(jiān)督

　　

　　記者注意到，《規(guī)定》“管理與監(jiān)督”章節(jié)規(guī)定，公務(wù)員必須服從回避決定，無正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職。任進(jìn)說，在《暫行辦法》中規(guī)定的回避關(guān)系的預(yù)防和對(duì)違反規(guī)定者予以批評(píng)教育或處分的基礎(chǔ)上，《規(guī)定》增加了免職處理，并強(qiáng)化了對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)特別是公務(wù)員主管部門及其工作人員的責(zé)任，強(qiáng)化了對(duì)公務(wù)員回避的監(jiān)管。

　　

　　任進(jìn)表示，公務(wù)員回避制度是對(duì)公務(wù)員監(jiān)督管理的一項(xiàng)重要制度，而不是全部。為防止《規(guī)定》在執(zhí)行中流于形式，要將《規(guī)定》與《公務(wù)員法》等規(guī)定的執(zhí)行結(jié)合起來；同時(shí)，要將公務(wù)員回避制度與對(duì)公務(wù)員的其他監(jiān)督制度，如考核、免職、紀(jì)律處分等制度結(jié)合起來，提高其執(zhí)行力和效果。

　　

　　許耀桐還表示，《公務(wù)員法》只是提出公務(wù)員“應(yīng)當(dāng)”實(shí)行回避，卻沒表明不實(shí)行回避該如何處理，這就為一些公務(wù)員的違規(guī)操作留下可乘之機(jī)。回避規(guī)定相關(guān)懲罰性條款的出臺(tái)對(duì)于破除關(guān)系網(wǎng)非常及時(shí)，“因?yàn)楝F(xiàn)在確實(shí)再也不能拖延下去”。

　　

　　公務(wù)員回避能否拔掉權(quán)力根系

　　

　　“如果我的妹妹在中縣工作，那么不用我打招呼，她的工作和提拔，都會(huì)處處受到關(guān)照，這是幾千年來的政治傳統(tǒng)?！?/p>

　　

　　——一位當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)對(duì)《中縣干部》的作者馮軍旗這樣說道

　　

　　2011年，北大社會(huì)學(xué)系博士生馮軍旗的論文《中縣干部》受到了媒體的強(qiáng)烈關(guān)注。這篇博士論文中“政治家族”一節(jié)揭示了當(dāng)?shù)丶易逭螌?duì)基層權(quán)力的壟斷。在這個(gè)副科級(jí)及以上干部?jī)H有1000多人的農(nóng)業(yè)縣里，竟然存在著21個(gè)政治“大家族”和140個(gè)政治“小家族”。在這個(gè)龐大的“政治家族”網(wǎng)絡(luò)中，一些秘而不宣的潛規(guī)則變得清晰可見：

　

　　——官位有“世襲”。張?zhí)┛导捌渑鲈群笕伟组w鄉(xiāng)黨委書記，張氏家族的另一成員張得彬及其內(nèi)弟高玉溪曾先后任中縣縣委組織部副部長(zhǎng)。

　　

　　——凡是副處級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部的子女，至少擁有一個(gè)副科級(jí)以上職務(wù)，正科級(jí)亦不鮮見。

　　

　　——政治家族之間并不割裂，往往以聯(lián)姻或者拜干親的方式不斷擴(kuò)大，“幾乎找不到一個(gè)孤立的家族”。

　　

　　——干部子弟的“不落空”。改革開放以來，中縣的強(qiáng)勢(shì)單位從最初的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)壟斷單位變成了政府機(jī)關(guān)，不變的是，干部子弟們的工作會(huì)隨著單位盛衰而流動(dòng)。

　　

　　一位老縣長(zhǎng)曾這樣比喻：“這是豬進(jìn)莊稼地，啃了苞谷啃紅薯，啃了紅薯啃南瓜?！?/p>

　　

　　最令人啼笑皆非的例子是，縣醫(yī)院曾是中縣最好的單位，被稱為標(biāo)準(zhǔn)的“窩子兵”。有一次醫(yī)院里的兩個(gè)老醫(yī)生打架，每一方的親戚和關(guān)系戶都上來幫忙，這場(chǎng)“單挑”最終變成了“百人大戰(zhàn)”……

　　

　　同樣是2011年，始于2009年的“茂名官場(chǎng)震蕩”因?yàn)橐晃煌辽灵L(zhǎng)的市委書記羅蔭國被檢察機(jī)關(guān)帶走而到達(dá)頂峰。在羅蔭國之前，茂名市有多名官員先后“落馬”，包括兩名副廳級(jí)以上干部、含公安局局長(zhǎng)在內(nèi)的三名公安干警、一名區(qū)法院院長(zhǎng)、一名市國土局局長(zhǎng)，另有市檢察院檢察長(zhǎng)跳樓自殺。

　　

　　茂名官場(chǎng)積弊已非一日之寒。有當(dāng)?shù)毓珓?wù)員評(píng)論說，此次反腐風(fēng)暴猶如擊鼓傳花，諸多弊案不過是在羅蔭國接手后爆發(fā)而已。在接近羅蔭國的人士看來，羅蔭國在茂名高州為官期間甚為低調(diào)。1993年高州撤縣改市，羅蔭國集書記、市長(zhǎng)于一身，此后直至1998年6月，一直擔(dān)任高州市委書記。 據(jù)他回憶，尚在茂名市長(zhǎng)任上的羅蔭國常常把一句話掛在嘴邊：“我是鄉(xiāng)下來的，斗不過那些城里人?！?/p>

　　

　　然而，事態(tài)在2007年4月羅蔭國擔(dān)任茂名市委書記以后發(fā)生轉(zhuǎn)變。至案發(fā)時(shí)止，羅蔭國的妹妹、妹夫、妻弟等人分別在茂南區(qū)勞動(dòng)局、茂名市刑警支隊(duì)、信宜市檢察院、茂名市中級(jí)法院、茂名市財(cái)政局、高州市衛(wèi)生局等部門擔(dān)任要職。 茂名當(dāng)?shù)毓賵?chǎng)人士認(rèn)為，羅蔭國未能善終，與其本地成長(zhǎng)、本地為官的個(gè)人經(jīng)歷不無關(guān)聯(lián)。

　　

　　2011年，曾經(jīng)的明星市長(zhǎng)，廣東省中山市原市委副書記、市長(zhǎng)李啟紅這次成為了階下之囚。2011年4月6日，李啟紅內(nèi)幕交易案在廣州中院第二法庭開始了兩天的公開審理，一同接受法庭審判的還有她的丈夫、弟弟、弟媳等家族成員，十名被告人中有三對(duì)夫妻，李家就占了兩對(duì)。

　　

　　李啟紅從政的足跡，始終沒有出過中山市，甚至沒有出過中山城區(qū)。1988年1月，中山市升格為地級(jí)市后，李啟紅一直在中山市委、市政府擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，沒有交流到其他地級(jí)市，也沒有過下鄉(xiāng)掛職。1997年10月至1999年3月，李啟紅擔(dān)任中山市委常委、市委組織部部長(zhǎng)。

　　

　　此后，她分別擔(dān)任中山市委副書記、市委黨校校長(zhǎng)、代市長(zhǎng)等職務(wù)。2007年1月，李啟紅擔(dān)任中山市委副書記、市長(zhǎng)、市政府黨組書記。直到2010年5月31日，56歲的李啟紅被中紀(jì)委“雙規(guī)”。

　　

　　土生土長(zhǎng)的中山人，李啟紅的家庭成員都在中山，李氏家族在當(dāng)?shù)赜兄S多盤根錯(cuò)節(jié)的裙帶關(guān)系，在中山政商兩界都形成了嚴(yán)密、復(fù)雜、龐大的關(guān)系網(wǎng)。這些關(guān)系千絲萬縷地結(jié)合在一起，由此形成一股很強(qiáng)大的勢(shì)力。

　　

　　國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家就李啟紅案指出，關(guān)鍵是市長(zhǎng)、一把手的權(quán)力過大，權(quán)力的來源、運(yùn)行沒有制約，權(quán)力的運(yùn)行結(jié)果也沒有監(jiān)督；另一方面，其權(quán)力的運(yùn)行不透明、不公開，對(duì)于公共政策的制定、干部任用和任免、公共預(yù)算都帶來負(fù)面影響，現(xiàn)在我們的好多地方都是不公開、不透明的，這為暗箱操作提供了方便，必然產(chǎn)生權(quán)力家族化，這也導(dǎo)致了李啟紅家族的形成。

　　

　　不可否認(rèn)的是，當(dāng)前盤踞于一方的家族政治-利益集團(tuán)仍然存在，它們的根系往往深入當(dāng)?shù)刂袊P(guān)鍵領(lǐng)域，攫取著本屬于人民的寶貴資源和財(cái)富。如前文所述，僅2011年便可以找到以上三個(gè)典型樣本，對(duì)當(dāng)前形勢(shì)的警惕切不可松懈。

　　

　　針對(duì)本次《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》的發(fā)布，中國社科院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏就對(duì)記者表示，公務(wù)回避本身并非干部選任的硬性標(biāo)準(zhǔn)，也就是“舉賢大可不避親”。但在實(shí)際操作情況中，人情交易的泛濫已經(jīng)使干部招聘、升遷變了味道，出臺(tái)這樣的限制性規(guī)定就在情理之中。

　

　　地域回避：需要理性看待的異地任職

　　

　　事實(shí)上，中國的異地任職由來已久。早在封建王朝時(shí)期，為防止官員結(jié)黨營私等弊害，就堅(jiān)持地方首長(zhǎng)的屬籍回避制與三年一屆任滿輪換制度。唐朝制定了較完善的《回避條例》，不許官吏任“本郡州縣及鄰本郡縣官”。起先提出“千里之內(nèi)不為官”，后又改為“五百里內(nèi)不為官”、“千里內(nèi)之不為官”，還有“南人北官，北人南官”的規(guī)定。明朝把全國分為三個(gè)大區(qū)，“定南北變調(diào)用人”。

　　

　　而在當(dāng)今中國，包括省部級(jí)高官、高級(jí)人民法院院長(zhǎng)、省級(jí)院檢察長(zhǎng)都已實(shí)現(xiàn)異地任職或是大范圍交流任職。2007年、2008年，全國黨政機(jī)關(guān)干部交流人數(shù)達(dá)63.3萬人。截至2009年12月底，中央管理的干部實(shí)行交流任職的共307人次。其中中央、國家機(jī)關(guān)之間交流107人次，中央、國家機(jī)關(guān)交流到地方40人次；地方之間交流53人次，地方交流到中央、國家機(jī)關(guān)66人次，企業(yè)之間交流20人次。

　　

　　從黨的十七大至2010年，先后有8個(gè)省區(qū)市紀(jì)委書記、12個(gè)省區(qū)組織部長(zhǎng)進(jìn)行了調(diào)整，全部由交流干部擔(dān)任；目前，31個(gè)省區(qū)市黨委書記中有28人是交流干部，占90.3%；除5個(gè)民族自治區(qū)外，26個(gè)省市政府正職中有20人是交流干部，占76.9%；紀(jì)委書記中有19人是交流干部，占61.2%；組織部長(zhǎng)中有24人是交流干部，占77.4%。

　　

　　“我到昆明工作，人地兩疏，和大家無親無故；從未共事過，與大家無恨無怨；只身一人，無牽無掛；所以，工作一定能無恃無畏。”

　　

　　——2007年，新任昆明市委書記仇和發(fā)表了這樣的感言

　　

　　《東方早報(bào)》曾刊發(fā)署名文章評(píng)論道，仇和的“八無”感言根源于中國地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)和要害部門的一把手均實(shí)行異地任職制度，實(shí)行這一制度的目的主要是為了避免主要領(lǐng)導(dǎo)干部因在本地為官，與地方關(guān)系太深而難以公正從政，但它的消極作用也不可低估。

　　

　　異地任官在保證地方長(zhǎng)官與地方利害關(guān)系保持必要距離的同時(shí)，也限制了地方長(zhǎng)官與當(dāng)?shù)氐娜诤希焕诘胤介L(zhǎng)官迅速了解情況，開展工作。而且很多時(shí)候，異地任職的官員還容易遭地方原有勢(shì)力掣肘，難以施展身手。而頻繁的官員輪換又必然進(jìn)一步削弱地方長(zhǎng)官對(duì)地方情況的熟悉并強(qiáng)化其行政行為的短期性，從而影響到地方工作的穩(wěn)定和良性發(fā)展。

　　

　　更為嚴(yán)重的是，傳統(tǒng)的異地任官制度，因?yàn)闄?quán)由上授，地方對(duì)其長(zhǎng)官的權(quán)力和政治生命幾乎沒有任何法定的有效控制手段。這不僅容易導(dǎo)致地方長(zhǎng)官在中央與地方利益有沖突時(shí)完全忽視地方利益，還經(jīng)常誘發(fā)地方長(zhǎng)官欺下蒙上以獲取好處。評(píng)論認(rèn)為，從根本上說，這種異地任官制度并不能徹底解決此項(xiàng)制度原本希望解決的問題。

　　

　　紅網(wǎng)也曾發(fā)表署名評(píng)論表示，干部“異地任職”，加重了干部的“短期行為”。懷有“過客心態(tài)”的外地官員往往從報(bào)到之日起，就盤算著何時(shí)升遷，沒精力、也沒時(shí)間去做那些“前人載樹，后人乘涼”等費(fèi)力不討好的“潛績(jī)”。而是熱衷于搞那些能夠早出政績(jī)快出政績(jī)、花里胡哨的所謂“顯績(jī)”。于是，“形象工程”、“政績(jī)工程”、虛報(bào)浮夸，甚囂塵上屢禁不絕。一任一個(gè)“新思路”，任任都有“新舉措”。

　　

　　此外，“異地任職”，也可能給腐敗分子以可乘之機(jī)?！爱惖厝温殹敝贫群茈y使交流干部完全擺脫人際關(guān)系的羈絆，輕松地履行職務(wù)。相反，少了家庭、家鄉(xiāng)人民的監(jiān)督，道德方面的約束也往往更容易松脫。由于異地任職，買官者可到干部的“老家”行賄，從而有效地避開了“工作地”組織、群眾的監(jiān)督；由于異地任職，某些耐不住寂莫的異地任職干部之“性交易”能成功地避開“生長(zhǎng)地”，從而躲開了家庭的監(jiān)督；由于異地任職，干部對(duì)造成嚴(yán)重后果的“形象工程”可能更加不負(fù)責(zé)任。

　　

　　專家論戰(zhàn)

　　

　　“異地為官”三人談

　　

　　對(duì)話嘉賓

　　

　　中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所社會(huì)問題研究中心主任 于建嶸

　　

　　中央黨校黨建教研部教授 蔡霞

　　

　　民革中央辦公廳副主任 蔡永飛

　　

　　從“異地為官”到異體監(jiān)督

　　

　　蔡永飛：不過，“異地為官”在思路上至少有一點(diǎn)還是可取的。這里的“異”字是非常重要的。任何政治組織、政治共同體，都需要一種異己力量的制約和監(jiān)督。實(shí)際上，“異地為官”體制，就是一種異體監(jiān)督體制：它是通過外來的掌權(quán)者來制約和監(jiān)督地方的政治力量，以免它溢出整個(gè)國家的政治體制。

　　

　　之所以在古代社會(huì)“異地為官”體制更為有效，不只是因?yàn)槟莻€(gè)時(shí)候的交通通訊不發(fā)達(dá)，最重要的是，盡管古代中國在中央層面出現(xiàn)了政治權(quán)力的分解，但那個(gè)時(shí)候大多數(shù)地方還談不上什么社會(huì)政治生活，地方政權(quán)的職能也比較簡(jiǎn)單。

　　

　　從人類社會(huì)的歷史來看，社會(huì)政治生活的成熟是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入資本主義時(shí)代以后的事情，生產(chǎn)力的發(fā)展使社會(huì)成員分化為各種利益主體，政治權(quán)力的分解也使政治體制精致化。在西方國家就形成了行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)的三權(quán)分立和相互制衡的體制。

　　

　　按照中共十七大的提法，我們也需要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)帶來了地方社會(huì)政治生活日益豐富和深化的今天，在推進(jìn)地方治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)候，如果我們把“異地為官”概括為“異體監(jiān)督”的話，這一政治智慧還是可用的。

　　

　　比如說，地方政治精英當(dāng)選為縣級(jí)行政首長(zhǎng)，他就必須向選民負(fù)責(zé)，因?yàn)檫x民有選舉權(quán)，還要有罷免權(quán)（民意代表由選民選舉，當(dāng)然也要向選民負(fù)責(zé)），這是縣級(jí)地方政權(quán)內(nèi)部民意機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督。而縣級(jí)地方政權(quán)必須執(zhí)行由上級(jí)特別是國家立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)，那么縣級(jí)政權(quán)還必須向上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、接受它們的監(jiān)督，這是來自上級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督。

　　

　　再有，縣級(jí)地方政府執(zhí)行各種法律法規(guī)，還需要受到司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，這也是異體監(jiān)督。實(shí)際上，于教授一方面建議改變“異地為官”的回避制度，另一方面，又建議實(shí)行地方司法機(jī)關(guān)工作人員的流動(dòng)回避制，就是說，在行政權(quán)上不應(yīng)當(dāng)“異地為官”，而在司法權(quán)上，則需要“異地為官”。這里強(qiáng)調(diào)的就是司法機(jī)關(guān)法律監(jiān)督必須保證是一種異體監(jiān)督，以此來保障中央和地方分權(quán)之后作為單一制國家的統(tǒng)一性。

　　

　　于建嶸：是的，關(guān)鍵是異體監(jiān)督，這是建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。至于地方司法機(jī)關(guān)如何對(duì)中央負(fù)責(zé)，既需要理論研究，也需要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。比如說，現(xiàn)階段已經(jīng)存在的海事法院就是一種跨行政區(qū)域的設(shè)置模式，這是一種值得推廣的創(chuàng)新模式。

　　

　　因?yàn)橐獙徖砼c水路運(yùn)輸相關(guān)的案件，涉及河、船、貨、船員等，其管轄權(quán)必須以河流為坐標(biāo)系進(jìn)行劃分，由于河流的跨域性，海事法院的管轄權(quán)也就隨著河流的游動(dòng)而延伸開來。比如，武漢海事法院的管轄范圍沿長(zhǎng)江流域，從重慶到上海上游。

　　

　　盡管劃分海事法院管轄范圍時(shí)并沒有考慮到防止地方保護(hù)主義的問題，但它客觀上起到了這個(gè)作用。最高人民法院副院長(zhǎng)萬鄂湘在調(diào)研時(shí)了解到，幾乎所有海事法院在審理案件時(shí)都沒有遇到地方保護(hù)主義的干擾，因?yàn)樗麄兊乃痉ü茌牱秶c縣長(zhǎng)、市長(zhǎng)、省長(zhǎng)的管轄范圍沒有任何聯(lián)系。如果將海事法院的設(shè)置模式推廣到所有法院、檢察院，司法機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督就可以大大推進(jìn)一步。

　　

　　蔡霞：說到異體監(jiān)督，我認(rèn)為發(fā)展地方民主，除了政治體制的創(chuàng)新以外，非常需要改革新聞管理體制。沒有相對(duì)獨(dú)立的輿論監(jiān)督，或者說輿論的異體監(jiān)督，所謂發(fā)展地方民主也是要大打折扣的。

　

　　胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中提出，要“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，其實(shí)這四個(gè)權(quán)都與新聞媒體的相對(duì)獨(dú)立密切相關(guān)。