專(zhuān)題十一積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

　　一、時(shí)政背景

　　城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是提高人民生活水平的根本途徑。2000年，黨的十五屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》明確提出要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。2000-2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口從45906萬(wàn)人增加到66557萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貜?6.2％提高到49.7％，這是非常了不起的成就。近幾年農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，在很大程度上得益于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的提高。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，最大的內(nèi)需在城鎮(zhèn)化，最大的發(fā)展?jié)摿σ苍诔擎?zhèn)化。

　　近30年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平以年均約1%的速度提升，大大促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但與高速發(fā)展的工業(yè)化相比，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后。從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程看，大部分國(guó)家人均GDP3000美元時(shí)，城鎮(zhèn)化水平在60%-65%，而目前中國(guó)在46%左右，滯后15-20個(gè)百分點(diǎn)。如果在未來(lái)10年，中國(guó)的城鎮(zhèn)人口比重從現(xiàn)在不到40%，提高到75%，那么，年均社會(huì)消費(fèi)額可以從目前的10萬(wàn)億元增加到20萬(wàn)億元，而且年均20萬(wàn)億元以上的投資規(guī)?？梢跃S持20年。因而，城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持久動(dòng)力，將擴(kuò)大內(nèi)需與推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程緊密結(jié)合起來(lái)，可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與內(nèi)需持續(xù)擴(kuò)大的良性互動(dòng)。

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的內(nèi)需空間。一是城鎮(zhèn)化可以有效擴(kuò)大城市消費(fèi)群體，增加居民消費(fèi)。二是城鎮(zhèn)化可以提高農(nóng)村居民消費(fèi)水平。三是城鎮(zhèn)化可以有力拉動(dòng)投資需求。城鎮(zhèn)人口的增加，可以帶來(lái)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等多方面投資需求。由城鎮(zhèn)化帶來(lái)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)擴(kuò)大，不僅對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，而且其產(chǎn)生的巨大需求，有可能成為我國(guó)與主要發(fā)達(dá)國(guó)家互利合作的重要條件。推進(jìn)城鎮(zhèn)化既是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的任務(wù)，也是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化既要積極，也要穩(wěn)妥。要因地制宜，積極探索，努力走出一條中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，確保國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

　　二、我國(guó)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化中存在的突出問(wèn)題和挑戰(zhàn)

　　現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障、社會(huì)權(quán)益和失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。同時(shí)，城鎮(zhèn)化背景下的耕地保護(hù)問(wèn)題也不容忽視。

　　1.推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民的市民化和解決失地農(nóng)民的就業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的核心挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化給進(jìn)城農(nóng)民帶來(lái)了利益和好處，越來(lái)越多的農(nóng)民從農(nóng)村遷移到城市，生活、醫(yī)療、消費(fèi)條件都比農(nóng)村有了很大的改善。但是，只要舊的戶(hù)籍制度和福利保障制度的藩籬沒(méi)有真正破除，進(jìn)城的農(nóng)民工就沒(méi)有真正變成城市居民。從目前的情況來(lái)看，推進(jìn)城鎮(zhèn)化最為迫切的任務(wù)，就是要解決好農(nóng)民工問(wèn)題，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益?，F(xiàn)在講的城鎮(zhèn)居民，還只是統(tǒng)計(jì)上的概念。按照國(guó)際慣例，在城鎮(zhèn)居住半年以上，就統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)居民。據(jù)估計(jì)，現(xiàn)在被統(tǒng)計(jì)到城鎮(zhèn)居民的人口中，至少有1.5億是沒(méi)有享受到城鎮(zhèn)市民待遇的農(nóng)民工及其家屬，農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口相當(dāng)于按現(xiàn)口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口的1/4。

　　同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，征占農(nóng)村土地的力度越來(lái)越大，失地農(nóng)民的就業(yè)和發(fā)展問(wèn)題也日益凸顯。如何創(chuàng)造足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，是讓失地農(nóng)民得到經(jīng)濟(jì)來(lái)源，順利轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦暮诵膯?wèn)題。

　　2.城鎮(zhèn)化用地使我國(guó)的耕地保護(hù)問(wèn)題面臨挑戰(zhàn)。相對(duì)于巨大的人口規(guī)模，中國(guó)耕地資源十分有限。在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展過(guò)程中，城鎮(zhèn)的急劇擴(kuò)張勢(shì)必造成耕地的數(shù)量減少，再加上一些地方以非市場(chǎng)化的方式低價(jià)征用、高價(jià)出讓獲得差價(jià)收益，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地作為變現(xiàn)建設(shè)資金的重要手段，更造成耕地大量被占用和濫用。1996年年底耕地總面積是19.51億畝，2008年底是18.26億畝。在過(guò)去的12年中，我國(guó)耕地面積減少了1.25億畝。雖然其中生態(tài)退耕就約占9000萬(wàn)畝，但建設(shè)占用的耕地也不少。而耕地的減少直接威脅我國(guó)的糧食安全，因此溫家寶總理在今年的政府工作報(bào)告中提出"城鄉(xiāng)建設(shè)都要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度"。

　　三、關(guān)于城鎮(zhèn)化的幾個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題

　　1.農(nóng)民變市民，只是戶(hù)籍身份的轉(zhuǎn)變嗎？

　　農(nóng)民變市民，絕不僅僅是一個(gè)戶(hù)籍身份的改變。要真正實(shí)現(xiàn)兩者之間的轉(zhuǎn)換，要解決的還有捆綁在戶(hù)籍制度上的一系列社會(huì)保障問(wèn)題，如養(yǎng)老、子女教育、保障性住房等，以及農(nóng)民脫離土地之后的就業(yè)和生存問(wèn)題。

　　推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須深化戶(hù)籍制度改革，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，把符合條件的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。只有做好這些方面的工作，才可以說(shuō)真正讓農(nóng)民進(jìn)了城，完成了城鎮(zhèn)化中農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)化。

　　2.城鎮(zhèn)化主要是土地的城鎮(zhèn)化還是人口的城鎮(zhèn)化？

　　推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不是單純追求城市規(guī)模的擴(kuò)大和設(shè)施的建設(shè)，而是要真正把一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中來(lái)。城鎮(zhèn)化固然是土地和人口的雙重城鎮(zhèn)化，但是城鎮(zhèn)化的核心還是人口的城鎮(zhèn)化，二者必須協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　近幾年來(lái)，一些地方打著"加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程"的旗號(hào)，盲目拉大城市框架，濫占耕地、亂設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，不斷擴(kuò)大城市面積。部分地區(qū)在"經(jīng)營(yíng)城市"的理念下，大肆追求土地增值的收益，進(jìn)一步助長(zhǎng)了多占耕地和不合理拆遷的行為。失地農(nóng)民增多和一些地方后續(xù)社會(huì)保障跟不上，已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患；另一方面，促進(jìn)農(nóng)民工在城市落戶(hù)的制度仍未建立，導(dǎo)致"土地城鎮(zhèn)化"速度快于"人口城鎮(zhèn)化"速度。若按此模式繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，失地農(nóng)民的數(shù)量還會(huì)大量增加，農(nóng)村人口人均占有耕地資源的數(shù)量將進(jìn)一步減少。農(nóng)村人口的減少慢于農(nóng)村耕地的減少，不僅危及國(guó)家的糧食安全，而且勢(shì)必進(jìn)一步加劇解決"三農(nóng)"問(wèn)題的難度。

　　3.怎樣看待城鎮(zhèn)化的過(guò)程中出現(xiàn)的"城市病"？

　　城市病在我國(guó)的大中小城市里，都有程度不同和側(cè)重點(diǎn)不同的表現(xiàn)，如擁堵、住房緊張、"城中村"和城市"爛邊"以及其他多種城市公共服務(wù)緊缺。而城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，也已經(jīng)出現(xiàn)了加劇大中型城市已有的"城市病"和新興城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理造成"城市病"現(xiàn)象。

　　目前一些城市布局結(jié)構(gòu)不合理，相鄰城市之間發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，不利于形成分工明確、布局科學(xué)的城鎮(zhèn)體系和空間格局。還有一些城市片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大城市規(guī)模，不考慮當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載條件，提出超越發(fā)展階段的人口、經(jīng)濟(jì)、城區(qū)面積等指標(biāo)，發(fā)展存在一定的盲目性。部分大城市特別是特大城市功能過(guò)度集中于中心區(qū)，不同程度地存在人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環(huán)境惡化等問(wèn)題。城市規(guī)劃和管理脫節(jié)，市政工程缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，綜合管理能力滯后，影響城市運(yùn)行效率，一些城市"城中村"和"城市貧民區(qū)"問(wèn)題比較突出。

　　"城市病"是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推動(dòng)下難以避免的現(xiàn)象，很多國(guó)家和地區(qū)也都經(jīng)歷過(guò)嚴(yán)重的"城市病"的發(fā)病期。只有合理布局大中城市和小城鎮(zhèn)，先期做好城鎮(zhèn)規(guī)劃，完善城鎮(zhèn)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施，及時(shí)推進(jìn)保障房項(xiàng)目，才能有效預(yù)防和治理城市病。

　　四、怎樣更好地促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展

　　1.堅(jiān)持兩個(gè)"并行不悖"。即使我國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代化國(guó)家行列，仍將有大量人口在農(nóng)村生產(chǎn)生活。2030年前后，我國(guó)總?cè)丝趯⑦_(dá)到15億左右，屆時(shí)即便城鎮(zhèn)化率達(dá)到了70%，生活在農(nóng)村的人口仍將達(dá)4.5億。保障這部分人共享全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化的成果，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要任務(wù)，是我們這個(gè)有著十幾億人口的國(guó)家的必然選擇。因此，我國(guó)的城市化進(jìn)程必須堅(jiān)持兩個(gè)"并行不悖"，即：大中小城市發(fā)展和小城鎮(zhèn)發(fā)展要并行不悖，城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)要并行不悖。

　　2.深化戶(hù)籍制度改革，促使農(nóng)民真正轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須深化戶(hù)籍制度改革，真正把一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中來(lái)。當(dāng)前，要加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶(hù)條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，把符合條件的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。同時(shí)，要多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。此外，還要保障農(nóng)民工各項(xiàng)權(quán)益，在就業(yè)、培訓(xùn)、社會(huì)保障、子女入學(xué)等方面采取有針對(duì)性的措施，讓農(nóng)民工有序地融入城鎮(zhèn)，讓中小城市和縣城成為農(nóng)民工在城市生活的新家園。

　　3.促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，注重各級(jí)城市的積極作用。我國(guó)人地矛盾異常尖銳，而發(fā)展大城市有利于就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造、土地資源的節(jié)約使用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。但是另一方面，由于我國(guó)人口規(guī)模龐大，農(nóng)業(yè)人口占據(jù)比例居高，發(fā)展中小城市尤其是小城鎮(zhèn)更為有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化，并且中小城市在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、方便人民生活方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，中小城市的發(fā)展應(yīng)受到高度重視。

　　4.優(yōu)化城市在國(guó)土空間上的布局，提升沿海和東北城市群人口承載量，促進(jìn)形成中部城市群體系，著力培育西部核心城市。我國(guó)各地城市發(fā)展的條件差異較大，中東部地區(qū)更適宜人居和城市發(fā)展，總體上說(shuō)，未來(lái)我國(guó)人口應(yīng)更多地流向中東部地區(qū)。但是中東部地區(qū)受到城市空間飽和，土地資源不足的制約，要走集約式的發(fā)展道路。而西部地區(qū)要把現(xiàn)有的核心城市打造成西部城鎮(zhèn)化的"引擎"，做大這些城市的規(guī)模，同時(shí)還要在資源和土地等綜合條件較好、發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)，在科學(xué)規(guī)劃的前提下，設(shè)立新的城市，使之發(fā)展成為新的人口聚集區(qū)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

　　五、關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要論述

　　●2010年10月15日至18日，黨的十七屆五中全會(huì)召開(kāi)，會(huì)議提出，"十二五"時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將超過(guò)50%，這意味著有一半以上人口將工作和生活在城鎮(zhèn)。要順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，抓住城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)折的重大機(jī)遇，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理，完善城市化布局和形態(tài)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，在城鎮(zhèn)化中釋放內(nèi)需潛力、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。注重從制度上解決好農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，完善符合國(guó)情的住房政策體系，合理引導(dǎo)住房需求。

　　●溫家寶總理在今年兩會(huì)政府工作報(bào)告中指出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，遵循城市發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格管理。加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高管理和服務(wù)水平。因地制宜，分步推進(jìn)，把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對(duì)暫不具備落戶(hù)條件的農(nóng)民工，要解決好他們?cè)趧趧?dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租賃、社會(huì)保障等方面的實(shí)際問(wèn)題。要充分尊重農(nóng)民在進(jìn)城和留鄉(xiāng)問(wèn)題上的自主選擇權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民承包地、宅基地等合法權(quán)益。城鎮(zhèn)化要同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)相互促進(jìn)，這是必須堅(jiān)持的正確方向。

　　●2011年6月24日，李克強(qiáng)副總理在中國(guó)浦東干部學(xué)院市委書(shū)記、市長(zhǎng)"城市化與城市現(xiàn)代化"專(zhuān)題培訓(xùn)班時(shí)強(qiáng)調(diào)，要把城鎮(zhèn)化作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不斷釋放城鎮(zhèn)化在擴(kuò)大內(nèi)需中的巨大潛力，惠及廣大人民群眾。要深刻認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代化建設(shè)全局中的戰(zhàn)略意義。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，最大的內(nèi)需在城鎮(zhèn)化，促進(jìn)發(fā)展最大的潛力也在城鎮(zhèn)化。我國(guó)城鎮(zhèn)化提升的空間還很大，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必將有效拉動(dòng)市場(chǎng)需求，顯著提高人民生活水平。同時(shí)，城鎮(zhèn)化是解決"三農(nóng)"問(wèn)題的重要途徑，推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，要順勢(shì)而為，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。李克強(qiáng)指出，要牢固樹(shù)立在科學(xué)發(fā)展中推動(dòng)城鎮(zhèn)化的理念。要從中國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路。在優(yōu)化東部地區(qū)城市發(fā)展的同時(shí)，加快在中西部地區(qū)培育和發(fā)展一批城市群，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要按照綠色低碳等先進(jìn)理念，高起點(diǎn)規(guī)劃、高水平建設(shè)城市。要大力推進(jìn)城市文明建設(shè)，傳承和弘揚(yáng)中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，汲取人類(lèi)先進(jìn)文化理念，不斷提升城市的內(nèi)涵和品位。

　　2012年山東公務(wù)員考試復(fù)習(xí)用書(shū)可參考《2012年山東公務(wù)員考試一本通》。