昨日，中央全面深化改革領導小組第七次會議召開，審議了6個文件。其中包括《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》、《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》等。這些文件精神該如何理解呢？記者采訪專家來釋疑解惑。

　　會議審議了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》。會議指出，在職務之外開辟職級晉升通道，在全國縣以下機關實施這項改革，有利于調(diào)動廣大基層公務員的積極性，是為基層公務員辦好事、辦實事，一定要把好事辦好。

　　中央全面深化改革領導小組第七次會議提出，“縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度”。對此，國家行政學院教授汪玉凱、竹立家對新京報記者說，此舉相當于打破目前的職務決定待遇局面，為基層公務員開辟一條上升渠道，“不當官也能享受官員待遇”。

　　據(jù)了解，對于“公務員職務與職級并行”，國家有關部門早有計劃。今年初，中組部、人社部聯(lián)合召開全國公務員管理工作會議時，人社部部長、國家公務員局局長尹蔚民就指出，今年的工作重點是推進公務員分類改革，建立公務員職務與職級并行制度。

　　5月28日，人社部發(fā)布了《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，其中明確提出，開展縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度試點。

　　初步統(tǒng)計，截至目前，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等5省份都已推行了公務員職務與職級并行制度。如福建今年7月發(fā)布的《實施方案》就提出，“根據(jù)國家統(tǒng)一部署，在縣以下機關全面實施職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”。

　　現(xiàn)行的行政級別體系按照5級劃分：國家級、省部級、司廳局級、縣處級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級，各級分為正副職。鄉(xiāng)科級以下，還有兩個級別：科員級、辦事員級。按照該劃分方式，縣以下機關最高級別是縣處級，對應的是縣委書記、縣長；縣級各委辦局，比如縣發(fā)改委、縣民政局的領導，雖然稱為局長，但實際為鄉(xiāng)科級。

　　中組部2008年發(fā)布的《公務員職務任免與職務升降規(guī)定（試行）》規(guī)定：晉升科員職務，應當任辦事員3年以上；晉升鄉(xiāng)科級副職領導職務的，應當擔任科員級職務3年以上。

　　以一名分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、從辦事員做起的大學畢業(yè)生為例，干3年后，有資格升到科員；做滿3年科員，有資格升到副科長。此后，如果仕途順利，才有機會升到正科、副處、正處等其他行政職務。

　　汪玉凱說，全國公務員隊伍中，來自縣以下機關的約60%，也就是說，多數(shù)公務員都在縣以下機關，“由于行政職務的職位非常有限，比如縣以下機關，正處級只有縣委書記、縣長、縣人大常委會主任、縣政協(xié)主席等少數(shù)幾個。所以多數(shù)公務員都是在科員、辦事員這兩個級別之間，就走完了個人仕途。有機會升遷到副科、正科的都不多。”

　　汪玉凱說，最關鍵的問題在于現(xiàn)行體制職務與待遇掛鉤，以職定級、以職定薪，“公務員如果想提高待遇水平，只有職務晉升也就是升官這一條通道。這就導致了很多矛盾和問題”。

　　10年前，汪玉凱就曾提出“公務員職務與職級并行”建議，并對此做過調(diào)研，“職務與職級并行，就相當于給公務員增加了一條晉升通道?？梢圆划敼?，但也能享受到官員待遇。簡單來說，就是在職務與待遇掛鉤的基礎上，職級也跟待遇掛鉤。公務員只要工作能力、工作表現(xiàn)合乎要求，就能不斷提高職級”。

　　他認為，本次將公務員團隊中的多數(shù)—縣以下機關的公務員，作為“職務與職級并行”的適用對象，有利于提高基層公務員群體的工作積極性。

　　依據(jù)《公務員法》的規(guī)定，公務員序列職務除了領導職務，還有非領導職務。具體到縣以下機關，共包括辦事員、科員、副主任科員、主任科員、副調(diào)研員、調(diào)研員。鄉(xiāng)科級副職與副主任科員對應，科級正職與主任科員對應，調(diào)研員、副調(diào)研員與處級、副處級對應。

　　汪玉凱認為，縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度后，“非領導職務”仍會保留，“跟領導職務相同，副調(diào)研員、調(diào)研員的職位也很有限。所以‘非領導職務’對于職務與職級并行這項改革，沒有多大影響”。

　　司法改革

　　會議審議通過了《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》和《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》。會議指出，這兩項改革試點涉及司法管理體制、司法權(quán)力運行機制等深層次問題。試點方案先在基礎扎實、需求迫切的地方開展試點。

　　中國政法大學副校長馬懷德認為，這兩個方案在不同層面破解了法院、檢察院在案件辦理和審理中地方干擾的問題?！白罡叻ㄔ涸O立巡回法庭是解決跨省可能出現(xiàn)地方干擾案件的問題，而設立跨行政區(qū)劃法院和檢察院是解決跨城市、跨行政區(qū)之間可能出現(xiàn)的地方干擾問題?！瘪R懷德說。

　　巡回法庭將擁有最高法審級

　　中國人民大學訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東認為，根據(jù)最高法相關領導的解釋，最高法巡回法庭將代表最高法，這意味著最高法巡回法庭將擁有最高法的審級。巡回法庭將主要審理跨省級行政區(qū)域的重大行政和民商事案件，防止行政案件和民商事案件可能出現(xiàn)的地方保護問題。

　　陳衛(wèi)東稱，巡回法庭可能先選擇一到兩個區(qū)域試點，為后期全國設立巡回法庭探索經(jīng)驗。

　　特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理

　　針對設立跨行政區(qū)劃的法院、檢察院問題，馬懷德注意到一個新的提法。中央深改組提及“構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”。

　　馬懷德認為，普通案件主要是指普通的刑事案件、民商事案件，而特殊案件的指向相對廣泛，比如正在建立知產(chǎn)法院的知產(chǎn)案件，區(qū)域內(nèi)有重大影響的刑事案件，可能出現(xiàn)地方保護問題的民商事案件和行政案件。

　　對于跨行政區(qū)劃法院負責的案件類型，馬懷德更傾向于跨行政區(qū)劃法院、檢察院審理和辦理的是一審案件。

　　除了城市內(nèi)建立跨行政區(qū)的法院外，馬懷德認為，跨行政區(qū)劃法院還可以建立同一個省內(nèi)不同城市間跨行政區(qū)劃法院。這類跨行政區(qū)劃法院解決的是，涉及市級黨政部門的行政案件和跨城市的民商事案件。

　　土地改革

　　會議審議了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。會議指出，土地制度是國家的基礎性制度。堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損3條底線，在試點基礎上有序推進。

　　中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映接受新京報記者采訪時表示，中央提出的3條底線，是我們國家農(nóng)村土地制度改革始終堅持的底線，這也是30多年來農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗總結(jié)。過去的改革，是在堅持公有制基礎上推進的，今后的改革仍然要在這個基礎上走下去?，F(xiàn)在對深入改革劃定底線，指導將來的改革，防范過去出現(xiàn)的問題。

　　保護農(nóng)民權(quán)益也是中央農(nóng)村土地制度的改革目標。因為現(xiàn)在，農(nóng)民是權(quán)益受損最嚴重的群體，農(nóng)民的土地權(quán)益受到了不公平的對待，農(nóng)村土地制度的改革就是要保護農(nóng)民的權(quán)益，讓農(nóng)民能分享發(fā)展的成果，讓市縣城鄉(xiāng)一體化等政策，不讓農(nóng)民吃虧。

　　北京大學-林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心主任劉志認為，這3個底線是中央長期以來在農(nóng)村土地制度改革上堅持的底線，中央從來沒有說過要改變土地公有制性質(zhì)，耕地紅線不突破也是一直以來要求的。

　　這3條底線是中央一直以來一貫的提法，現(xiàn)在重申底線，意味著深入改革在大方向上不會改變，這個前提下，再去對具體的規(guī)則、運作進行完善。